完善政府购买社会组织服务机制的提案
来源：九三学社甘肃省委员会
作者：管理员
发布日期：2017-03-15 15:31
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政府运用市场思维和机制完善向社会组织购买服务的制度建设，对防控和缓解政府和社会的潜在冲突风险、化解矛盾，推动政府转变职能，提高社会治理市场化水平等，都具有重要意义。为此，需要通过科学全面完善立法体系建设，构建多元主体合作的法律与政策环境；构建政府向社会组织购买服务的资金保障机制；建构购买程序保障机制；健全全程监督评估机制；明确政府向社会组织购买服务的范围等措施，进一步创新公共服务供给方式、提高公共服务供给质量和供给效率。
第一、科学全面完善立法体系建设，构建多元主体合作的法律与政策环境。政府向社会组织购买服务中存在：政府认识不到位、资金投入有限使用受限、购买机制滞后、购买流程欠规范、社会工作服务机构能力待发展、风险防范较为薄弱等问题。这主要是由顶层制度设计不健全造成真空地带，而给各地在具体推进中带来的诸多困惑。一方面，政府购买社会组织服务，主要的立法依据是《政府采购法》以及《政府采购法实施条例》。由于缺乏实施细则，无法指导实际操作。另一方面，虽然地方政府制定相关的文件及地方法规，但是，由于这些政策制度规定存在购买内容不清晰、缺乏系统性；没有提供购买产品的细目、技术标准、服务价格等关键性信息；购买程序不规范，竞争公开、资金信息公开、招标程序规范并未成为一般性要求；评价监督机制不健全、不合理等问题，也无法规范具体采购行为，不利于广泛调动各方面的积极性。建议：第一，丰富立法内容，进一步提升制度的位阶；完善配套制度，如职能转移制度、编制管理制度，中观层面如政府官员的绩效考核制度，公共服务需求标准确定制度、定价制度、政府购买监管评估制度以及劳务派遣用工的管理制度等。第二，明确服务购买者、承接者、使用者、评估者之前的关系，科学构建多元主体合作机制；赋予公共服务的承接者与购买者平等的法律地位，建立制度化的政府购买公共服务行为；规定政府购买公共服务的范围和标准、购买的方式和程序、购买的资金支持形式、服务购买的监督管理和绩效评估标准，以及承接者资质认定及退出机制等。通过建立专门的有关政府购买公共服务的法律法规，将政府购买公共服务纳入制度化轨道。
第二、构建政府向社会组织购买服务的资金保障机制。首先，从各地购买服务的资金来源看，政府向社会组织购买服务中的资金保障责任不明晰。有的地方购买社工服务的资金来自财政预算，有的地方资金来自福彩公益金、行政性事业收费、专项资金等。同时，由于资金拨付程序较复杂、时间较长，经常出现资金不能及时到位的情况。其次，据统计，社会组织的服务资金中人力成本约占60%以上，而政府购买服务的资金规模和来源渠道稳定性较差，服务合同中鲜有明确专职人力服务成本的格式规定，而社会组织制订服务计划时必须围绕有限的资金和规定的指标来进行，导致实施服务时常常以指标而不是以服务需求为导向，社工机构很难建立长效的服务计划。建议：将政府购买服务资金列入政府的经常性预算；建立政府购买公共服务财政投入的稳步增长机制，即通过法规制度确保随着社会的发展能适度调整政府购买公共服务的财政支出比例，以减少政策扶持的随意性。同时，对政府购买服务设置专门的资金拨付通道，也可尝试向银行提出借贷。同时，加强政府的合作供给理念，提升对市场、社会主体的经营管理能力。在政府采购合同中，明确项目人力成本，并按项目周期和需要人数做好预算和拨付。
第三、建构购买程序保障机制。目前，政府向社会组织购买服务中，存在政府如何界定向谁购买、如何购买、购买什么内容的服务、所购买服务的质量和数量如何、如何评价购买服务效果等内容。以及，社会工作服务机构接受购买服务后的服务传递问题。为此，建议：引入竞争机制，增加招标的透明度。例如：实行多方招标，公开招标的资质条件、时间限制等；完善相关财政拨款制度、预算制度、税收制度；明确的招投标明细规则、项目的评估制度和监控制度及违约责任等。探索多种合作途径，如：合同外包、项目申请、直接补助等，以推进公共服务市场化。
第四、健全全程监督评估机制。评估监管机制不合理，是影响社会组织提供服务的质量的重要原因。目前对于政府购买服务的评估主体单一，评估方式单一，多由政府主导，在服务实施后再评估，前置性评估及随机评估较为少见，而这种单一主体的事后评估机制，会增加项目的不可控性风险。建议：第一，对经济性的服务，由独立的、专业性的第三方监督机构，例如会计事务所、审计事务所、专家调查公司等进行服务质量评价；对社会性的服务，建议通过使用者反馈、媒体调查等方式进行服务质量评价。第二，构建前置性评估机制，例如随机和定期评估等，设立专门的评估部门随机到访进行评估监测；引入第三方评估机制，建议第三方评估机构在项目立项阶段即介入；评估结果作为政府将来购买服务立项及审核承接机构的依据。
第五、明确政府向社会组织购买服务的范围。根据《政府采购法实施条例》中对政府采购服务进行解释，政府采购服务应包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。但是，一方面，由于政府对购买服务所涉及领域缺乏整体规划，以及各地社会组织发育程度的差异性，导致在政府购买的服务中，更多为维持政府自身运作的后勤服务，而缺乏对民生建设领域的公共服务的实际购买。另一方面，政府向社会组织购买服务缺乏关于项目数量、质量和定价等主要标准，缺乏政府购买服务的指导性目录。建议：首先，各地政府要按照2012年财政部公布的《政府采购品目分类目录( 试用)》的购买类型，统筹规划购买项目。增加与人民群众密切相关的公共服务的购买，如公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务等；以及以人为对象的公共服务，如教育、医疗卫生和社会服务等。第二，各地政府应结合本地实际，吸纳社会力量协商制定购买服务的具体标准，并统筹建立系统性、科学性的政府购买服务目录。
第一、科学全面完善立法体系建设，构建多元主体合作的法律与政策环境。政府向社会组织购买服务中存在：政府认识不到位、资金投入有限使用受限、购买机制滞后、购买流程欠规范、社会工作服务机构能力待发展、风险防范较为薄弱等问题。这主要是由顶层制度设计不健全造成真空地带，而给各地在具体推进中带来的诸多困惑。一方面，政府购买社会组织服务，主要的立法依据是《政府采购法》以及《政府采购法实施条例》。由于缺乏实施细则，无法指导实际操作。另一方面，虽然地方政府制定相关的文件及地方法规，但是，由于这些政策制度规定存在购买内容不清晰、缺乏系统性；没有提供购买产品的细目、技术标准、服务价格等关键性信息；购买程序不规范，竞争公开、资金信息公开、招标程序规范并未成为一般性要求；评价监督机制不健全、不合理等问题，也无法规范具体采购行为，不利于广泛调动各方面的积极性。建议：第一，丰富立法内容，进一步提升制度的位阶；完善配套制度，如职能转移制度、编制管理制度，中观层面如政府官员的绩效考核制度，公共服务需求标准确定制度、定价制度、政府购买监管评估制度以及劳务派遣用工的管理制度等。第二，明确服务购买者、承接者、使用者、评估者之前的关系，科学构建多元主体合作机制；赋予公共服务的承接者与购买者平等的法律地位，建立制度化的政府购买公共服务行为；规定政府购买公共服务的范围和标准、购买的方式和程序、购买的资金支持形式、服务购买的监督管理和绩效评估标准，以及承接者资质认定及退出机制等。通过建立专门的有关政府购买公共服务的法律法规，将政府购买公共服务纳入制度化轨道。
第二、构建政府向社会组织购买服务的资金保障机制。首先，从各地购买服务的资金来源看，政府向社会组织购买服务中的资金保障责任不明晰。有的地方购买社工服务的资金来自财政预算，有的地方资金来自福彩公益金、行政性事业收费、专项资金等。同时，由于资金拨付程序较复杂、时间较长，经常出现资金不能及时到位的情况。其次，据统计，社会组织的服务资金中人力成本约占60%以上，而政府购买服务的资金规模和来源渠道稳定性较差，服务合同中鲜有明确专职人力服务成本的格式规定，而社会组织制订服务计划时必须围绕有限的资金和规定的指标来进行，导致实施服务时常常以指标而不是以服务需求为导向，社工机构很难建立长效的服务计划。建议：将政府购买服务资金列入政府的经常性预算；建立政府购买公共服务财政投入的稳步增长机制，即通过法规制度确保随着社会的发展能适度调整政府购买公共服务的财政支出比例，以减少政策扶持的随意性。同时，对政府购买服务设置专门的资金拨付通道，也可尝试向银行提出借贷。同时，加强政府的合作供给理念，提升对市场、社会主体的经营管理能力。在政府采购合同中，明确项目人力成本，并按项目周期和需要人数做好预算和拨付。
第三、建构购买程序保障机制。目前，政府向社会组织购买服务中，存在政府如何界定向谁购买、如何购买、购买什么内容的服务、所购买服务的质量和数量如何、如何评价购买服务效果等内容。以及，社会工作服务机构接受购买服务后的服务传递问题。为此，建议：引入竞争机制，增加招标的透明度。例如：实行多方招标，公开招标的资质条件、时间限制等；完善相关财政拨款制度、预算制度、税收制度；明确的招投标明细规则、项目的评估制度和监控制度及违约责任等。探索多种合作途径，如：合同外包、项目申请、直接补助等，以推进公共服务市场化。
第四、健全全程监督评估机制。评估监管机制不合理，是影响社会组织提供服务的质量的重要原因。目前对于政府购买服务的评估主体单一，评估方式单一，多由政府主导，在服务实施后再评估，前置性评估及随机评估较为少见，而这种单一主体的事后评估机制，会增加项目的不可控性风险。建议：第一，对经济性的服务，由独立的、专业性的第三方监督机构，例如会计事务所、审计事务所、专家调查公司等进行服务质量评价；对社会性的服务，建议通过使用者反馈、媒体调查等方式进行服务质量评价。第二，构建前置性评估机制，例如随机和定期评估等，设立专门的评估部门随机到访进行评估监测；引入第三方评估机制，建议第三方评估机构在项目立项阶段即介入；评估结果作为政府将来购买服务立项及审核承接机构的依据。
第五、明确政府向社会组织购买服务的范围。根据《政府采购法实施条例》中对政府采购服务进行解释，政府采购服务应包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。但是，一方面，由于政府对购买服务所涉及领域缺乏整体规划，以及各地社会组织发育程度的差异性，导致在政府购买的服务中，更多为维持政府自身运作的后勤服务，而缺乏对民生建设领域的公共服务的实际购买。另一方面，政府向社会组织购买服务缺乏关于项目数量、质量和定价等主要标准，缺乏政府购买服务的指导性目录。建议：首先，各地政府要按照2012年财政部公布的《政府采购品目分类目录( 试用)》的购买类型，统筹规划购买项目。增加与人民群众密切相关的公共服务的购买，如公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务等；以及以人为对象的公共服务，如教育、医疗卫生和社会服务等。第二，各地政府应结合本地实际，吸纳社会力量协商制定购买服务的具体标准，并统筹建立系统性、科学性的政府购买服务目录。
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