关于化解乡村集体债务试点工作的调查

 九三学社甘肃省委员会

由于历史的原因，乡村债务居高不下的矛盾十分突出，已成为当前解决“三农”问题和社会主义新农村建设的主要障碍之一。为了化解乡村巨额债务，根据中央和省上关于农村改革的相关精神和总体部署，省农牧厅和省财政厅于2004年出台了《甘肃省化解乡村集体债务试点方案》，并选择敦煌市和崆峒区开展了试点。近日，近日我们与省政府研究室组成联合调研组，对试点情况进行了实地调研。现将调研的有关情况汇报如下：

一、两试点市（区）化解乡村集体债务的主要做法

（一）加强领导，加大宣传，深入营造舆论氛围。被省上确定为试点后，两市（区）高度重视，党委、政府认真制定实施方案，迅速成立了由政府主要领导任组长的化解乡村集体债务领导小组，下设债务化解办公室、债务核实甄别指导组、债务化解协调组“一室两组”，建立县级领导包乡、乡干部包村、工作人员包业务指导、党政一把手负总责四项制度，抽调一批熟悉业务、工作能力强的科级干部和一般干部，深入乡（镇）、村、组指导开展工作，并利用广播、电视、报刊等新闻媒体和板报、标语、专栏、集日活动、宣传车等形式，进行了广泛深入的宣传动员，营造了浓厚的舆论氛围，使乡村集体债务化解工作得到了群众的理解与支持。

（二）清查核实，清理甄别，奠定化解工作基础。一是通过走访，对乡村集体的债权债务逐笔进行登记核实，填写了债权债务登记表。二是对已核实的债权债务，分来源、使用情况、应付利息、债务演变过程逐笔向群众张榜公布，接受群众监督。对群众有异议和要求重新核实的债务，由债务核实甄别指导组进行认真登记和重新调查核实公布，直到群众认可为止。通过扎实细致的工作，群众签字认可率达到95.2%。三是通过采取“对帐盘库、合并帐户、追根溯源、逐一清理”的办法，对所有的帐务进行全面清理。

经过清理核实，截止2005年7月底，崆峒区乡村两级债权总额7516.39万元，其中乡级债权3344.46万元，占债权总额的44.36%；村级债权4171.93万元, 占债权总额的55.64%。乡村两级债务总额20577.98万元，其中乡级债务13652.39万元，占债务总额的66.34%，平均每个乡镇758.47万元；村级债务6925.59万元，占债务总额的33.66%，平均每个村 27.5万元。

敦煌市共清理核实乡村两级债权总额7885.47万元，其中乡（镇）级债权2974.84万元，占债权总额的37.73%；村级4910.63万元，占债权总额的62.27%。清理核实乡村两级债务总额10951.97万元，其中乡级债务5298.57万元，占债务总额的48.38%，平均每个乡镇481.69万元；村级债务5653.4万元，占债务总额的51.62%，平均每个村71.32万元，人均607.89元。

（三）化解措施和效果。根据《甘肃省化解乡村两级集体债务试点工作方案》，崆峒区和敦煌市按照“制止新债、摸清底子、明确责任、分类处理”的原则，认真分析债务形成原因和债务结构，严格执行政策，创新工作方法，化解乡村集体债务工作取得了比较明显的效果。

1、坚持发展的观点，在壮大集体经济中化解债务。崆峒区把发展地方经济、加大项目建设、壮大集体经济作为化解乡村集体债务的根本，以项目吸引投资，以投资加快发展，以发展增加财政收入和农民收入来增强化解债务的能力。敦煌市在新增集体收入中，优先考虑偿还旧债，充分利用村、组土地补偿费等集体收入来偿还集体债务。

2、坚持改革的观点，在盘活集体资产中化解债务。一是对撤并后闲置的村办学校、社部、乡镇政府旧址等固定资产和集体闲置资产按程序进行公开拍卖、租赁变现，以之偿还债务。二是对乡村兴办的乡镇集体企业及其它闲置资产，进行改革改制，通过出让、变卖、租赁、承包等方式予以盘活，以之化解债务。三是对二轮延包时发包给个人的承包土地，撂荒超过五年的，经村民委员会或村民代表大会讨论，租赁他人经营，所得收入用于化解村组贷款垫交税费所形成的债务。四是对前些年个别村上为了发展二、三产业，占用组集体资金而形成的债务，采取了以资抵债的措施。

3、坚持权变观点，在转帐抵帐降息中化解债务。针对债权债务多元化和不规范操作、不合理高息的实际，通过有效变通，把乡村从债务链中解脱出来。一是在债权转化中化解债务。对于经营企业所欠集体债务，把企业债务转化为股份，将债权所有者转化为企业股东，以所欠债务数额享有相应股权，在企业经营利润中分红。对以乡村或集体名义为企业借（贷）款形成的债务，划转给企业。二是核销减债。对债权单位已撤消且无继承主体、债权人长期查无着落、债权人主动放弃追债要求的债务通过程序进行了核销。三是抵冲销债。对乡镇与村、村与村、村与社、社与社以及与个人之间的“三角债、多角债”，采取“个人自愿、各方到场、干部带头、当面转帐、完善手续”的办法，经过双方履约签字后核销。四是减息化债。按照有关规定，对民间高息贷款形成的利息债务，均按照银行同等利率计息，消除不合理利息债务。

4、坚持“法”治观点，在完善制度管理中化解债务。为了制止新债发生，推动债务化解工作向纵深推进，两市（区）整章建制，在完善制度管理上下功夫，初步形成了以制度管人管事的工作格局。一是在乡镇建立了举债报告审查审批制度、借贷款管理制度和干部任期债务责任审计制度，规定了举债的程序、举债的用途范围以及借贷款如何管理，把乡村举债的立项审批、管理使用、举债责任全部纳入监管范围。二是要求乡镇兴办公益事业，必须量入为出，不允许超越经济实力搞建设，对新增不良债务，按照“谁举债谁偿还，谁决策谁负责，集体决策由主要领导负责”的原则严肃处理。三是依法清收欠款偿还债务。对有还款能力而拒不还款的单位和国家干部职工，申请法院依法清收；对单位和个人长期占用集体资金和资产谋取私利的，依法严肃查处。

5、精简机构，在减负节支中化解不良债务。一是深化乡镇机构改革，通过核减乡镇机关行政编制人员、清退临时招聘人员、分流机关事业单位人员、村上干部兼任社长等措施减轻乡镇支出负担。二是根据农村地理位置和交通状况，合理调整学校布局，清退临时代课教师，减轻乡镇支出负担。三是实行工资统发，减少支出环节，减轻乡村支出压力。崆峒区于2004年在平凉市率先统发了乡镇教师工资，2005年又将乡镇卫生院职工工资实行了统发。

6、强化管理，在预算中列支化解债务。一是建立偿债基金，专门用于清偿乡镇政府在基础设施建设中形成的债务。二是区别情况，收回支农周转金化解公益事业建设形成的债务。三是在危改转移支付中拿出一定比例的资金化解学校危房改造形成的债务。四是在道路建设项目资金中统筹一部分资金，化解道路建设债务。

通过一系列切实有效的化解措施，崆峒区共化解乡村集体债务3395.11万元，为乡村债务总额的16.50%。敦煌市截止2005年10月底，共化解乡村集体债务1273.27万元，为乡村债务总额的11.63%。其中：乡级311.38万元，村级961.89万元。

二、两试点市（区）化解乡村集体债务中存在的问题

1、乡村债权清收难度大。一是现行政策不允许清收农户欠款。农户欠款在乡村集体债权中占较大比重，当时村组干部没有积极向农户催收，而是借贷款予以上缴，税费改革后，中央三令五申暂停清收农户欠款，断了乡村组偿还债务的预期途径。二是一些乡村债权时间跨度长难以清收。由于时间跨度长，一些债权或因债务人多次变更，或因手续记录不全，或因债务人外迁失去联系，导致债权虚置。三是一些集体经济组织因经营困难或名存实亡，资金沉淀，债权无法清收。

2、农业基础设施建设和公益性建设形成的债务无化解来源。乡村两级在农业基础设施建设和公益性建设上形成的债务主要用于改善生产条件、修学校、修路、修渠和医疗卫生建设等，上面只下任务而不提供资金，乡、村为了完成任务只能举债，这部分负债务数额较大，乡村难以化解。

3．乡村负债的刚性增长因素较多。一是新增利息带来的负债增长，在没有相关减息、停息化解政策出台的情况下，这一增长因素短期内无法消除。二是农村税费改革后，有些地方转移支付不到位，致使乡村收支缺口难以弥补，从而造成乡村债务硬性增长。三是文教、卫生等公益事业欠账多，也迫使乡村大量举债。四是人事管理体制不顺，乡镇机构庞杂，加重了乡村债务负担。

4．乡镇集体债务界限不清。由于乡镇企业和乡镇集体公益事业通常由乡镇政府直接包办，这就使一方面乡镇政府因为兴办集体企业和集体公益事业而背上了本应由企业和集体经济组织承担的债务；另一方面乡镇政府又打着企业的名义举债弥补政府日常开支。此外，乡村机构为个人担保贷款和乡村干部以个人名义借贷上缴税款、支付人员工资的现象也在一定程度上存在。致使个人债务、企业债务、集体债务和政府债务相互交叉，相互混淆，造成乡镇集体债务界限不清。

5．乡村偿债能力差。一是乡村自身造血能力弱。乡域范围内工商类经济组织数量少、规模小，财源匮乏，财政增收空间有限。二是可处置的集体资产质量差。在乡村集体经济组织大多处于收不抵支或仅能维持运转的状况下，可处置变卖用于偿债的资产基本上是亏损倒闭企业和办公用房，而这部分资产普遍质量差、净值小、变卖能力低，以之抵债或变卖偿债难以解决实质问题。

三、对化解乡村债务的几点建议

（一）及时总结化解乡村集体债务试点工作，尽快制定出台实施办法。我省化解乡村集体债务试点工作，自2004年底启动以来转眼已近2年，期间敦煌市和崆峒区在缺乏政策支持的情况下，创新工作思路，探索出了一些行之有效的好办法、好措施，为全省化解乡村集体债务工作进行了有益的尝试。但由于试点时间过长，相关政策措施跟不上，试点工作难以向纵深推进。为此建议省上召开化解乡村集体债务试点工作总结会议，及时总结推广敦煌市和崆峒区化解乡村债务试点工作中探索出的好经验、好办法，并尽快制定出台实施办法，加大对试点市（区）的政策支持力度。在时机成熟时，结合中央和省上关于农村改革和社会主义新农村建设的总体部署，扩大试点，尽快将化解乡村集体债务工作在全省范围内推开。

（二）切实加强对化解乡村集体债务工作的组织领导，确保债务化解工作有序展开。乡村债务具有负债面广、债务额大，时间跨度大、累计时间长，负债结构杂、债务利息高，逾期债务多、债务回收难，刚性支出因素多、新债防范难等特点，乡村债务化解工作涉及多个部门，利益关系相当复杂，工作难度很大，单纯由业务部门牵头难以展开。为此建议在省、市、县三级成立由党委、政府分管领导挂帅，农业、财政、金融、纪检、监察、组织、人事、民政等部门参加的领导小组，领导小组办公室下设在农业行政主管部门或财政部门，并抽调有关人员组成专门的工作小组开展工作，以强化对债务化解工作的组织、指导和协调，确保债务化解工作有序展开。

（三）加大政策创新力度，积极化解乡村债务。对政策性因素形成的乡村集体债务，建议通过政策创新予以化解。一是各级财政建立专项偿债基金，专门用于清偿乡镇政府在基础设施建设中形成的债务。二是省上将以前年度投放的有偿发展资金予以核销，用于化解债务。三是允许从各种专项转移支付资金和项目资金中提取一定比例的资金，对应化解历史债务。四是省上加大与金融部门的协调，对包干到户前的贷款，以及因国家政策关停的乡村“五小”企业等形成的银行、信用社贷款，实行停息挂帐。

（四）加快农村改革步伐，完善相关政策规定。建议在合理划分事权的基础上，尽快建立健全覆盖农村的公共财政制度，加大对县乡基层政府的一般性转移支付力度，扶持其建立偿债基金；落实和完善财政对村级的补助政策。推进乡镇及村组的合并工作，扩大乡镇及村的规模，减少相关人员；加快乡镇站所事业单位改革，清退各类临时聘用人员。完善“乡财县管”和“村帐乡管”制度，强化财务公开，改进会计核算手段，严格内部管理，促进财务、资产管理工作规范化、制度化。改革基层干部考核体系，树立不借新债、减少旧债也是政绩的观念，把制止新债、化解旧债作为考核乡镇干部任期目标和工作实绩的重要内容。

（五）尽快制定出台税费尾欠有关处理政策。建议对不符合政策的债务（尤其是改革前向农户强行集资摊派的不合理负担），允许核销，不得再向农民追缴；对符合税费减免规定的尾欠，予以减免核销；对确无还款能力的两女户、特困户、军烈属、残疾人等尾欠户，实行减免缓。

         甘肃省政府研究室：潘锋  王虎中   廖林峰

         九三学社甘肃省委会：赵俊  王亦凡   郭树成

                          二OO六年十月二十日