关于加强甘肃少数民族地区法治人才队伍建设的提案
来源：九三学社甘肃省委员会
作者：管理员
发布日期：2017-02-23 09:58
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2015年3月16至10月20日，我们就甘肃少数民族地区法治人才队伍现状进行深入调研，总体感到近年来我省少数民族地区法治人才队伍建设在省委、省人大、省政府、省政协和全省各界的关心支持下成效比较明显。但从依法治省目标要求和民族团结及长远建设大局来看，还存在一些不容忽视的问题。现将具体情况汇报如下：
一、我省少数民族地区的基本情况
（一）从地理位置、地域面积、行政区划情况看：我省地处中国西北部，地貌复杂多样，自然条件相对较差，干旱少雨，水资源缺乏，春季沙尘天气频繁，属于地震频发地区。东接陕西，东北与宁夏相连，南相邻四川，西接青海、新疆，北同内蒙古自治区与蒙古人民共和国接壤，地处黄土高原，内蒙古高原和青藏高原的交汇处，西秦岭山地边缘。共设兰州、天水、白银、金昌、嘉峪关、武威、庆阳、平凉、张掖、酒泉、定西、陇南12地级市，临夏、甘南2个自治州；4个县级市、58个县、7个民族自治县、17个市辖区。
（二）从少数民族人口分布看：我省既是一个农业人口大省,（乡村人口1545.95万人,占59.87%），又是一个多民族聚居的省份。据兰州2014年年鉴，2013全省常住人口 2582.18 万人,汉族2341.13万人，占全省总人口的90.57%，少数民族人口 241.05 万人，占总人口的9.43%。甘肃作为民族聚居省份，现有少数民族55个，人口在千人以上的有回、藏、东乡、土、裕固、保安、撒拉、哈萨克、满族等16个民族，此外还有38个少数民族成分。东乡、裕固、保安为3个特有少数民族。省内辖甘南、临夏两个民族自治州，7个民族县，36个民族乡镇，民族自治地方土地面积18万平方公里，占全省总面积的40%。
（三）从经济发展状况看：我省的经济发展水平在中国大陆各省（市、区）中相对落后。2014年，甘肃省GDP达6835.27亿元亿元。生产总值6835.27亿元（2014年），2013年甘肃省生产总值6268.0亿元，比上年增长10.8%按照常住人口计算,人均生产总值24297亿元,比上年增加10.4%。2015年上半年，全省实现生产总值2612.88亿元，同比增长8.0%，增速比一季度提高0.2个百分点。其中：第一产业增加值186.68亿元，增长5.0%；第二产业增加值1111.99亿元，增长8.1%；第三产业增加值1314.21亿元，增长8.2%。
（四）从案件受理情况看：近三年来，随着我省社会经济发展少数民族地区案件数量呈快速上升趋势。2012年—2014年，我省双语案件数量中藏汉双语案件数量187.5件；蒙汉双语案件3.3件；哈汉双语案件16.3件；东乡语汉语双语案件数量682件：藏汉双语案件方面如迭部林区基础法院2012年2件2013年3件2014年3件；甘南藏族自治州中级法院2012年9件2013年4件2014年4件；合作市法院2012年72件2013年70件2014年84件；碌曲县法院2012年23件2013年23件2014年15件。玛曲县法院2012年11件2013年9件2014年13件；夏河县法院2012年41件2013年38件2014年67件；迭部县法院2012年1件2013年2件2014年4件；临潭县法院2012年0件2013年1件2014年3件；卓尼县法院2012年24件2013年21件2014年15件；舟曲县法院2012年0件2013年0件2014年1件。蒙汉双语案件肃北县法院2012年2件2013年4件2014年4件；哈萨克汉语案件方面阿克塞哈萨克族自治县人民法院2012年12件2013年15件2014年22件。东乡语汉语案件方面：临夏回族自治州人民法院2012-2014年每年1件；东乡县人民法院2012年724件2013年706件2014年613件。
二、当前我省民族地区法治人才建设存在的问题及原因
我省少数民族地区法官编制短缺，人才培养难，人才流失严重，尤其是双语法官匮乏。以甘南藏族自治州为例，全州两级法院共有政法专项编制413个，汉族190人，藏族211人，回族和其他少数民族22人，现有法官226人（含已取得法官资格，尚未审批法官等级的法官67人），藏汉双语法官47人，司法警察、书记员、司法行政人员197人。人才队伍的突出表现为：
一是编制短缺。由于工勤、网络技术、财务人员大量挤占中央政法编就达30%以上，一些地方简单划分年龄界限，使得部分一线法官未达退休年龄就提前离职离岗，仍长期占用政法编制；二是地方组织编制部门考虑到财政负担过重，每年都缩减法院招录计划；三是法官门槛高，专业性强，近几年国家给甘南放宽条件司法考试政策，极大地缓解了法官奇缺的矛盾，但由于条件放宽和标准的降低，新初任的法官审判实践能力弱，尚不能很好的缓解法官断层；四是法院系统任命法官要求严格，期限长，人员交流力度小，很多通过考试培养出来的优秀法官都会争取更好机会进入外系统发展，留不住人才；五是双语法官匮乏。因地域差异和人口分布，甘南州各县市藏语使用情况受当地语系影响有所不同，甘南州两级法院双语法官中具备较好双语能力（听、说、读、写）的人数较少，很多藏族法官仅具备简单听说能力，无法完成藏语言文字书面翻译；六是机构规格未落实。按照中央11号文件和省委77号文件的规定，中级法院内设机构规格为县级，基层法院为科级；中级法院配备2名审委会专职委员，基层法院配备1至2名审委会专职委员。但甘南中院政治部、执行局、法警支队为副县级规格，翻译科为科级建制，行装处、信访室、监察室及政治部、执行局、法警支队下属科均没有设立。甘南中院与其他中院内设机构不统一，不利于藏区法院队伍建设，对工作造成了一定影响。
三、关于加强少数民族地区法治人才队伍建设的几点建议
结合前期对少数民族地区法治人才队伍建设调研情况的分析，针对存在的问题，我们将盘活现有编制，调整队伍结构，合理配置人力资源，加大教育培训力度，通过自我完善和内部挖潜，激发队伍活力，提高法院少数民族地区法治队伍建设的科学化水平。同时建议重点做好以下工作：
（一）申请增加人员编制。协调省编办参照《甘肃省机构编制管理办法》第二十二条规定“县级以上人民政府行政机构工勤技能人员，按照行政编制的比例配备，并应控制在15%以内”的规定，督促少数民族地区编制部门按规定为两级法院核定机关行政工勤编制。今后，军队转业干部安置后，对下达的行政编制予以固定，不再冲销中央政法编制，并要求地方编制部门不再缩减法院招录计划，及时补充缺编人员。
（二）着力解决补员难题。协调省委组织部充分考虑少数民族地区法院招录人员困难的实际，在公务员招录工作中，在专业学历、报名年龄和开考比例上给予特殊政策，尽可能多的将优秀人员招录进来。同时严格落实省委组织部、省高院、省检察院、省人力资源和社会保障厅联合下发的甘高发（2010）24号《关于转发中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院、人力资源和社会保障部关于切实解决法官、检察官提前离岗、离职问题的通知》，解决好法官提前离岗离职问题。
（三）探索建立补员机制。一是完善干部挂职锻炼机制，有计划地组织各中级法院和条件较好的基层法院采取结对子的形式进行对口人员支援，到办案力量薄弱的基层法院帮助工作1至2年。二是建立统招轮换机制。将每年全省法院公务员招录到的人员，先安排到少数民族地区州市工作1年，再回到招录法院工作，并形成轮换制度。三是建立选调生锻炼机制。各级政法部门会同组织部门将为基层法院选调的法律专业人才纳入选调生计划，每年有计划地选调一批优秀应届高等院校法律专业毕业生，安排到少数民族地区州市工作。四是建立人才储备机制。每年招录一定数量的法律大专以上毕业生暂时到少数民族地区州市法院工作，由省财政发给一定的生活费，工作三年后面向这部分人中选拔法院工作人员，分配到有空编的法院。没有编制的法院可采取先进后出的办法解决。
（四）认真落实机构规格。协调省编办督促藏区编制组织部门认真贯彻落实中央11号文件和省委77号文件关于中级法院内设机构按县（处）级配备和基层法院配备1至2名审委会专职委员，按同级政府部门副职配备的规定，核定甘南中院研究室、技术室为副县级规格，按照内设机构规格尽快落实职级待遇，配齐基层法院审委会专职委员。并请协调省编办提高甘南中院政治部、执行局、法警支队规格，按正县级配备，并按省院对应设立科室，切实加强领导力量。
（五）着力加强人民法庭建设。围绕把基层法庭建设成为“公正司法的窗口、联系群众的纽带、干部成长的基地”的目标，认真解决少数民族地区基层法庭建设的实际问题。一是继续开展政法干警定向招录，及时补充人员。二是坚持事业留人、感情留人和适当的待遇留人的“三个留人”方针，增强职业保障水平。三是继续在编制分配、人员交流、提拔使用等方面向基层法庭倾斜。
（六）加强少数民族地区法律人才培养。一是制定《关于切实加强双语人才培养培训工作的意见》，确保2020年前为我省培养200名高素质双语审判人才。二是建立双语人才库。对现有人才进行摸底和甄别，把确实有培养前途的人员纳入到人才库中，集中资源，集中时间，进行专项培训。三是建立师资库。按照“专兼结合，以兼为主”的原则，加强师资队伍建设，加强建立以民族院校和研究机构的专家学者为补充的双语法官培训师资库；实现和最高法院筹建的双语师资库对接，资源共享。
（七）加强人民陪审员工作。注重突出民族地区特点，扩大普通群众代表比例，进一步提高少数民族地区州市人民陪审员的广泛代表性，把品行良好、公道正派、群众威望高的少数民族地区群众选任到陪审员队伍中来，使人民陪审员在推进少数民族地区司法民主、促进法治建设、确保司法公正、提升司法公信等方面发挥重要作用。
一、我省少数民族地区的基本情况
（一）从地理位置、地域面积、行政区划情况看：我省地处中国西北部，地貌复杂多样，自然条件相对较差，干旱少雨，水资源缺乏，春季沙尘天气频繁，属于地震频发地区。东接陕西，东北与宁夏相连，南相邻四川，西接青海、新疆，北同内蒙古自治区与蒙古人民共和国接壤，地处黄土高原，内蒙古高原和青藏高原的交汇处，西秦岭山地边缘。共设兰州、天水、白银、金昌、嘉峪关、武威、庆阳、平凉、张掖、酒泉、定西、陇南12地级市，临夏、甘南2个自治州；4个县级市、58个县、7个民族自治县、17个市辖区。
（二）从少数民族人口分布看：我省既是一个农业人口大省,（乡村人口1545.95万人,占59.87%），又是一个多民族聚居的省份。据兰州2014年年鉴，2013全省常住人口 2582.18 万人,汉族2341.13万人，占全省总人口的90.57%，少数民族人口 241.05 万人，占总人口的9.43%。甘肃作为民族聚居省份，现有少数民族55个，人口在千人以上的有回、藏、东乡、土、裕固、保安、撒拉、哈萨克、满族等16个民族，此外还有38个少数民族成分。东乡、裕固、保安为3个特有少数民族。省内辖甘南、临夏两个民族自治州，7个民族县，36个民族乡镇，民族自治地方土地面积18万平方公里，占全省总面积的40%。
（三）从经济发展状况看：我省的经济发展水平在中国大陆各省（市、区）中相对落后。2014年，甘肃省GDP达6835.27亿元亿元。生产总值6835.27亿元（2014年），2013年甘肃省生产总值6268.0亿元，比上年增长10.8%按照常住人口计算,人均生产总值24297亿元,比上年增加10.4%。2015年上半年，全省实现生产总值2612.88亿元，同比增长8.0%，增速比一季度提高0.2个百分点。其中：第一产业增加值186.68亿元，增长5.0%；第二产业增加值1111.99亿元，增长8.1%；第三产业增加值1314.21亿元，增长8.2%。
（四）从案件受理情况看：近三年来，随着我省社会经济发展少数民族地区案件数量呈快速上升趋势。2012年—2014年，我省双语案件数量中藏汉双语案件数量187.5件；蒙汉双语案件3.3件；哈汉双语案件16.3件；东乡语汉语双语案件数量682件：藏汉双语案件方面如迭部林区基础法院2012年2件2013年3件2014年3件；甘南藏族自治州中级法院2012年9件2013年4件2014年4件；合作市法院2012年72件2013年70件2014年84件；碌曲县法院2012年23件2013年23件2014年15件。玛曲县法院2012年11件2013年9件2014年13件；夏河县法院2012年41件2013年38件2014年67件；迭部县法院2012年1件2013年2件2014年4件；临潭县法院2012年0件2013年1件2014年3件；卓尼县法院2012年24件2013年21件2014年15件；舟曲县法院2012年0件2013年0件2014年1件。蒙汉双语案件肃北县法院2012年2件2013年4件2014年4件；哈萨克汉语案件方面阿克塞哈萨克族自治县人民法院2012年12件2013年15件2014年22件。东乡语汉语案件方面：临夏回族自治州人民法院2012-2014年每年1件；东乡县人民法院2012年724件2013年706件2014年613件。
二、当前我省民族地区法治人才建设存在的问题及原因
我省少数民族地区法官编制短缺，人才培养难，人才流失严重，尤其是双语法官匮乏。以甘南藏族自治州为例，全州两级法院共有政法专项编制413个，汉族190人，藏族211人，回族和其他少数民族22人，现有法官226人（含已取得法官资格，尚未审批法官等级的法官67人），藏汉双语法官47人，司法警察、书记员、司法行政人员197人。人才队伍的突出表现为：
一是编制短缺。由于工勤、网络技术、财务人员大量挤占中央政法编就达30%以上，一些地方简单划分年龄界限，使得部分一线法官未达退休年龄就提前离职离岗，仍长期占用政法编制；二是地方组织编制部门考虑到财政负担过重，每年都缩减法院招录计划；三是法官门槛高，专业性强，近几年国家给甘南放宽条件司法考试政策，极大地缓解了法官奇缺的矛盾，但由于条件放宽和标准的降低，新初任的法官审判实践能力弱，尚不能很好的缓解法官断层；四是法院系统任命法官要求严格，期限长，人员交流力度小，很多通过考试培养出来的优秀法官都会争取更好机会进入外系统发展，留不住人才；五是双语法官匮乏。因地域差异和人口分布，甘南州各县市藏语使用情况受当地语系影响有所不同，甘南州两级法院双语法官中具备较好双语能力（听、说、读、写）的人数较少，很多藏族法官仅具备简单听说能力，无法完成藏语言文字书面翻译；六是机构规格未落实。按照中央11号文件和省委77号文件的规定，中级法院内设机构规格为县级，基层法院为科级；中级法院配备2名审委会专职委员，基层法院配备1至2名审委会专职委员。但甘南中院政治部、执行局、法警支队为副县级规格，翻译科为科级建制，行装处、信访室、监察室及政治部、执行局、法警支队下属科均没有设立。甘南中院与其他中院内设机构不统一，不利于藏区法院队伍建设，对工作造成了一定影响。
三、关于加强少数民族地区法治人才队伍建设的几点建议
结合前期对少数民族地区法治人才队伍建设调研情况的分析，针对存在的问题，我们将盘活现有编制，调整队伍结构，合理配置人力资源，加大教育培训力度，通过自我完善和内部挖潜，激发队伍活力，提高法院少数民族地区法治队伍建设的科学化水平。同时建议重点做好以下工作：
（一）申请增加人员编制。协调省编办参照《甘肃省机构编制管理办法》第二十二条规定“县级以上人民政府行政机构工勤技能人员，按照行政编制的比例配备，并应控制在15%以内”的规定，督促少数民族地区编制部门按规定为两级法院核定机关行政工勤编制。今后，军队转业干部安置后，对下达的行政编制予以固定，不再冲销中央政法编制，并要求地方编制部门不再缩减法院招录计划，及时补充缺编人员。
（二）着力解决补员难题。协调省委组织部充分考虑少数民族地区法院招录人员困难的实际，在公务员招录工作中，在专业学历、报名年龄和开考比例上给予特殊政策，尽可能多的将优秀人员招录进来。同时严格落实省委组织部、省高院、省检察院、省人力资源和社会保障厅联合下发的甘高发（2010）24号《关于转发中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院、人力资源和社会保障部关于切实解决法官、检察官提前离岗、离职问题的通知》，解决好法官提前离岗离职问题。
（三）探索建立补员机制。一是完善干部挂职锻炼机制，有计划地组织各中级法院和条件较好的基层法院采取结对子的形式进行对口人员支援，到办案力量薄弱的基层法院帮助工作1至2年。二是建立统招轮换机制。将每年全省法院公务员招录到的人员，先安排到少数民族地区州市工作1年，再回到招录法院工作，并形成轮换制度。三是建立选调生锻炼机制。各级政法部门会同组织部门将为基层法院选调的法律专业人才纳入选调生计划，每年有计划地选调一批优秀应届高等院校法律专业毕业生，安排到少数民族地区州市工作。四是建立人才储备机制。每年招录一定数量的法律大专以上毕业生暂时到少数民族地区州市法院工作，由省财政发给一定的生活费，工作三年后面向这部分人中选拔法院工作人员，分配到有空编的法院。没有编制的法院可采取先进后出的办法解决。
（四）认真落实机构规格。协调省编办督促藏区编制组织部门认真贯彻落实中央11号文件和省委77号文件关于中级法院内设机构按县（处）级配备和基层法院配备1至2名审委会专职委员，按同级政府部门副职配备的规定，核定甘南中院研究室、技术室为副县级规格，按照内设机构规格尽快落实职级待遇，配齐基层法院审委会专职委员。并请协调省编办提高甘南中院政治部、执行局、法警支队规格，按正县级配备，并按省院对应设立科室，切实加强领导力量。
（五）着力加强人民法庭建设。围绕把基层法庭建设成为“公正司法的窗口、联系群众的纽带、干部成长的基地”的目标，认真解决少数民族地区基层法庭建设的实际问题。一是继续开展政法干警定向招录，及时补充人员。二是坚持事业留人、感情留人和适当的待遇留人的“三个留人”方针，增强职业保障水平。三是继续在编制分配、人员交流、提拔使用等方面向基层法庭倾斜。
（六）加强少数民族地区法律人才培养。一是制定《关于切实加强双语人才培养培训工作的意见》，确保2020年前为我省培养200名高素质双语审判人才。二是建立双语人才库。对现有人才进行摸底和甄别，把确实有培养前途的人员纳入到人才库中，集中资源，集中时间，进行专项培训。三是建立师资库。按照“专兼结合，以兼为主”的原则，加强师资队伍建设，加强建立以民族院校和研究机构的专家学者为补充的双语法官培训师资库；实现和最高法院筹建的双语师资库对接，资源共享。
（七）加强人民陪审员工作。注重突出民族地区特点，扩大普通群众代表比例，进一步提高少数民族地区州市人民陪审员的广泛代表性，把品行良好、公道正派、群众威望高的少数民族地区群众选任到陪审员队伍中来，使人民陪审员在推进少数民族地区司法民主、促进法治建设、确保司法公正、提升司法公信等方面发挥重要作用。
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