九三学社甘肃省委2012年度调研报告展示-8
来源：未知
作者：张学鹏
发布日期：2013-04-23 14:18
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提高认识 完善政策 加强培训 规范运行
强化农民专业合作组织在城乡发展一体化中的作用
一、发展农民专业合作组织的深远意义
2012年是“国际合作社年”，联大在2009年12月18日将今年确定为国际合作社年时，充分肯定了世界合作社运动的多样性以及合作经营模式在提升经济活力、增进社会利益方面的作用。联大决议《社会发展中的合作社》把今年世界合作社年的主题确定为“农业合作社——为世界提供食物的关键”，并将其目标确定为三个方面：增进对合作社以及合作社对促进社会经济发展和实现新千年发展目标的认识；促进合作社建设和增长；鼓励政府采取有利于合作社建立、发展和稳定的政策、法律和规定。
合作社确实已经在提升经济活力、增进社会利益方面发挥了巨大的作用。根据国际合作社联盟（International Co-operative Alliance，ICA）2012年12月6日公布的数字，全球98个成员国中合作社成员已近接近10亿人。全球参与合作社人数最多的美国，3万个合作社拥有30560万人，创造了超过200万个工作岗位；2010年法国2.1万个合作社提供了100万个工作岗位，占全国劳动人口的3.5%；新西兰的合作社企业创造3%的GDP，并占据了95%的乳制品市场和乳制品出口市场；科特迪瓦的合作社在2002年投资了2600万美元建设学校、修建乡村道路以及妇女诊所。
就农民（业）合作社而言，它们在促进农业发展、提高农民组织化程度、解决就业等方面，也正在发挥着不可替代的作用。日本农协的产出达到900亿美元，成员占到日本农民的91%，2007年消费者合作社的营业额达340.48亿美元，占日本农产品市场的5.9%；2009年肯尼亚63%的人口从合作社获得生计，25万人受雇于合作社或收入主要来源于合作社；毛里求斯的合作社成员在糖、蔬菜、水果和花卉、牛奶、肉、鱼等的生产上都占据着重要地位，接近50%的甘蔗种植者以合作社的方式被组织起来；乌拉圭的合作社创造了3%的GDP，生产了90%的牛奶、34%的蜂蜜以及30%的小麦，其产品60%被出口到世界上40多个国家。
我国党和政府对发展农民专业合作组织也给予了极大地关注。多年来中央1号文件以及国务院有关农业和农村发展的相关文件，都把把大力发展农民专业合作组织作为促进农业和农村发展的重要措施。党的十八大报告指出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，并进一步将发展农民专业合作组织作为这一根本途径的具体措施，强调要“发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。
近年来，尤其是《农民专业合作社法》实施以来，我国农民专业合作社快速发展，截至2011年底，全国农民专业合作社已突破50万家，实有入社农户突破4000万户，约占全国农户总数的16%。农民专业合作社广泛分布在种植业、畜牧业、渔业、林业、农机、民间传统手工编织等各个产业，助农增收作用明显，入社农户收入比非成员同业农户收入高出20%以上。
从国际合作社发展的经验来看，合作社对稳定粮食生产、延长农业产业链条、促进就业、扶贫减贫等都具有广泛而深远的影响。因此，进一步促进农民专业合作组织发展，通过提高认识，完善政策，加强培训，规范运行，农民专业合作组织将在我国城乡发展一体化中发挥更加积极的作用。
二、农民专业合作组织发展中存在的问题
1.法律对农村合作经济组织的管理部门的界定不明确
按照《中华人民共和国农民专业合作社法》第九条的规定，县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。也就是说，农民专业合作社的管理和服务部门涉及农业行政主管部门、其他有关部门和有关组织，但就实际运作来看，主管部门涉及各级政府直属的农委（农办）、省农牧厅的农村合作经济组织指导处、市县农牧局及其下属事业单位农经站，市县农村合作经济组织管理部门主要是农经站，登记部门涉及工商局、民政局、科委（科协）等，扶持项目来源包括农业部、农业厅、财政厅、扶贫办等。各部门各管一块，互不衔接，这种状况在很大程度上影响了行政主管部门管理和服务职能的发挥，使其难以及时掌握合作组织发展状况，增加了主管部门管理的难度。
2.法律法规不健全，缺乏详细的管理规范
尽管我国已颁布了《中华人民共和国农民专业合作社法》，国务院颁布了《农民专业合作社登记管理条例》，国家工商总局印发《关于农民专业合作社登记管理的若干意见》和《农民专业合作社登记文书格式规范》，但全国性的司法解释、地方性的实施条例，有关农民专业合作社的财务、会计准则等还没有出台。另外，农民专业合作社法规定的农民专业合作社的主要成员是农民而不是农户，这样的规定在实际操作中已引出一些问题，如，如果允许同一家庭的不同成员各自参加合作社，且他们都以各自身份参加了同一合作社，这就可能导致不同家庭因劳动力多寡而产生的在合作社内部表决权不均的问题。
3.农民专业合作社门槛较低，难以达到组建合作社的目的
按照目前法律的规定，5个农民就可以组建一个农民专业合作社。这样的低门槛尽管有利于鼓励农村合作经济组织的发展，增加农民专业合作社的数量，但从长远来看，门槛较低所导致的合作社规模太小，将不利于农民组织化程度和农业经营规模的提高，并进而影响农业产业链条的延伸，合作社功能的发挥以及通过鼓励发展合作社所要达到的目也将受到影响。目前，在合作社登记注册过程中已经出现了同一个村甚至村小组同时登记注册几个处于同一行业、经营范围也完全相同的专业合作社的情况。同时，登记注册与行政管理的脱节也使得行政主管部门难以进行有效的协调。
4.内部运行机制不健全
从内部组织机构健全程度和内部决策程序看，不少农民专业合作组织内部组织机构极不健全，特别是大多数机构缺乏监事会或执行监事，没有专职财务会计人员，且社员代表大会在多数情况下形同虚设，甚至一些组织的负责人也未经选举。从分配机制看，不少合作社特别是一些公司主导下成立的合作社，很少实行盈余二次返还和提取“三金”，而把合作社的盈余主要用于发放红利，合作组织在一定程度上已成为一些小型公司或运销大户套取财政资金的工具，脱离了合作社本身应该具有的属性。
5.进一步发展面临的制约因素较多
（1）观念制约。农民群众对专业合作组织的认识程度有限，“恐合症”仍在一定程度上影响着人们建立组织、参与合作的热情。（2）人才制约。农民文化程度普遍较低，懂经营、善管理的人才奇缺，专业协会的会长一般也只有初、高中文化程度，有的甚至只读过小学。（3）资金制约。农民原始积累少，资金来源渠道不畅，不少项目因缺乏资金而被搁置。（4）技术制约。现有政府部门的农业技术机构作用发挥不够，多数合作组织缺乏聘请科研院所专家指导生产的财力。（5）信息制约。缺乏必要的信息来源渠道，不少合作组织没有能力和条件从互联网获得信息；绝大多数合作组织不具有独自搜寻和处理信息的能力。
三、加快农民专业合作组织发展的建议
1.提高认识，制定和实施专门针对农民专业合作社发展的战略
一是建议国务院制定和实施专门针对农民专业合作社发展的战略，对有关农民专业合作组织发展的目标、重点以及保障措施进行专门谋划；各级政府和有关行政管理部门要站在促进城乡发展一体化和农业现代化的高度，充分认识农村合作经济组织的功能和发展合作经济组织的重要意义。
二是各级政府和有关行政管理部门要鼓励干部认真学习和研究合作经济的理论及实践，提高指导工作水平；经常深入基层调查研究，帮助农民解决实际问题，鼓励多形式、多渠道的发展途径，支持群众多样化的创造，大力发展农民专业合作组织；正确处理发展与规范的关系，坚持合作制的国际一般公认原则，尊重农民意愿，防止行政包办，创造一个发展合作经济的良好氛围。
三是要正确认识合作经济组织发展的出发点，即符合农村经济发展的需要，旨在提高农民收入水平和社会地位；坚持为农民社员服务的办社宗旨，牢固树立为社员服务的观念，真正把农民社员服务放在首位。
2．加强培训，强化有关合作经济知识的宣传和培训
宣传和培训是加快农村合作经济组织快速、规范发展的重要途径，我国台湾省农村专业合作组织十分发达，其基本经验就是政府组织合作制度宣讲团，深入基层乡村进行合作制教育，讲清合作制原理，发动农民自发制度创新。
一是加强对基层干部的宣传和培训，使他们真正了解合作经济组织的性质、定位、功能及未来发展方向，提高其合作理论知识和合作经济管理技巧，建成一批业务精、素质高的专门指导人员队伍，逐步建立起全省农村合作经济组织的指导体系。
二是加强对农村合作经济组织的管理者的培训，使他们真正认识和理解合作组织的性质、经营宗旨、内部决策制度、分配方式，明确合作组织与一般企业的本质区别，树立正确的经营和管理理念。通过高等院校、各类职业技术学校及职能部门开展各种形式的业务培训，培养一批能够适应市场经济发展的需要，掌握合作经济组织基本理论和具体操作方法的农村合作经济组织经营管理人才。
三是加强对农民的宣传和培训，使农民真正了解合作经济组织与过去的大锅饭的本质区别，使他们真正了解合作经济组织的功能和作用，唤起农民的合作意识，增强他们参与创建的信心和决心，为农村合作经济组织的发展创造良好的社会氛围。
四是在宣传教育过程中，要充分发挥新闻媒体的作用，利用各种渠道宣传好经验、好做法、好典型，使全社会，特别是广大农民普遍对农村合作经济组织有正确的认识和全面地了解。
3．完善政策，健全扶植农村合作经济组织发展的政策体系
为农村合作经济组织发展创造良好条件政府通过制定和落实优惠扶持政策来促进合作经济组织的快速、健康发展是国际上通行的做法，如法国政府给予合作经济组织的投资津贴、财政补助、税收回扣、低息、长期贷款等。扶植农村合作经济组织的发展需要一套完整的政策体系。
一是产业政策。各级政府应根据当地农业产业化发展方向，围绕合作经济组织的发展思路和重点，用产业政策引导、鼓励、支持农民兴办各种不同类型的合作经济组织，优先安排合作组织用地，用水用电价格按农业用途计收。
二是资金政策。农民合作经济组织一般来讲是劳动联合为主，在经营中一般都受到资金的限制，解决资金问题，以长远来看，必须发展多元化的农村金融组织。当前，应当利用农村的社会资本，采取多种灵活的方式，解决农村合作经济组织的资金融通问题。有条件的地方可以在农业发展基金中对农村合作经济组织单独或优先立项，以加大扶持力度。通过优先安排财政贴息、农业政策性贷款等方式帮助融通资金、解决发展资金困难，支持合作组织对农业科技的投入，实行财政配套补贴。进一步鼓励金融机构开展授信，允许农村合作经济组织以自有资产或成员联合的方式进行担保，增加对合作经济组织的贷款额度。
三是税收政策。对农村合作经济组织减免税是世界各国普遍采用的扶植政策，美国早在19世纪末就豁免了合作社的全部税收。在国家没有明确的政策出台，各级政府应积极探索并在自己管理的税收征收范围内，制定一些扶持合作经济组织发展的优惠政策。对农村合作经济组织从事农产品营销和加工，要依照税法减免有关税收；合作社向其成员提供技术服务的所得收入应免征所得税；对从事农机作业、排灌、病虫害防治、家畜饲养等相关技术培训所得应免征营业税。
四是财政政策。很多国家对合作社都给予财政资助，德国巴伐利亚州政府每年对农业各类投资和补贴的10%用于支持合作社发展。就甘肃省而言，应对农村合作经济组织符合有关条件的生产经营和科技推广项目，安排专项资金专项扶持；各级财政每年应落实一定数额的资金，作为金融机构向合作社的贷款贴息；应允许和支持农村合作经济组织申报各级财政支持的农业技术推广、农业结构调整、农业标准化建设、农业产业化经营、农产品质量认证、市场营销等各类项目，并在同等条件下给予优先立项扶持；通过WTO绿箱政策，将对农业的保护政策直接施惠于合作经济组织，对合作组织实施的农业科研推广、技术培训、兴修水利、平整土地、建设农业设施、环境保护等项目给予补贴。
4．规范运行，完善专业合作社内部运行机制
农民专业合作社法以及相关法规是农村合作经济组织规范发展的法律依据，建议主管部门在完善相关法规的基础上，逐步规范农民专业合作社的内部运行机制。
一是进一步完善合作社法规体系。制定合作社法实施细则，并对合作社法在实施过程中出现的问题进行总结，对不符合实际的条文进行修订；完善有关合作社决策制度、内部分配制度、监督制度以及财务制度的法规体系。
二是督促合作组织健全内部治理结构和各项规章制度。制定完备的合作组织章程，建立健全合作组织成员（代表）大会、董事会、监事会并明确其权利责任，建立并逐步完善民主决策、民主管理制度，指导合作社按照章程的规定，召开社员代表大会，进行民主选举；健全财会、劳动、人事、物资等各项规章制度。
三是完善利益分配机制。农民专业合作社法对农民专业合作社的内部分配进行了明确的规定，要本着公平与效率兼顾、经济效益与劳动合作兼顾的原则，根据不同类型的合作组织的特点、实行多元化的分配格局，按交易额分配、按股分配多种分配方式并举并有所侧重，着力改变目前过分突出按股分配的倾向（美国法律规定，合作社的股金红利率不得超过8%）。
四是完善监督机制。完善其监督机制关键是要建立健全社会监督与内部监督相结合的监督机制。社会监督主要是发挥政府有关职能部门作用，监督合作经济组织是否按国家法律法规从事经营及社会活动；农村经管部门主要从业务的角度，对其经营管理情况进行监督检查；内部监督主要是充分发挥监事会和参加合作经济组织农民的监督作用，实行社务、财务公开，加强对经营管理情况，特别是财务上的监督、检查，发现问题及时解决。
5．树立典型，抓点示范，以点带面
从我过农村合作经济组织的发展轨迹和试点经验来看，抓点示范，以点带面，对促进农村合作经济组织的发展效果明显，要继续加大这方面的工作力度。建议各级政府集中力量，严格按照农民专业合作社法的相关规定，选择3-5个产业特色优势明显、有一定工作基础的合作经济组织进行试点，着力培育几个内部机构健全、管理制度完善、运行规范、联系农户紧密、发展带动作用强的农民专业合作社作为典型。通过典型引路，做给农民看，引导农民干。在示范点的建设中，要深入调研、细致分析，善于从农村工作的新形势和新变化出发，结合农业生产新要求，对农村合作经济组织发展中的新问题进行研究，不断总结实践工作中正反两个方面的经验和教训，推广经验，汲取教训。争取在未来5到10年中，按照高水平、大规模、专业化、外向型的思路，建成一批运作规范、技术含量高、生产和市场规模大、经济效益好、带动能力强的农民专业合作社龙头骨干，创出一条以农民专业合作社为龙头的农业产业化发展道路。
6．借助合作社，加强农业技术推广和对农民的技术培训
西方各国为了推进农业现代化，都很重视农业的技术推广和对农民的技术教育培训。法国政府向各类农民合作经济组织提供近2000名技术人员，这些技术人员把发展农业的技术直接带给了农民合作组织，带给了农户。美国政府非常重视向农民合作经济组织提供教育和技术上的帮助，农业部的农业合作社处和推广处负责这一工作的实施，它们与其他相关机构紧密合作，推行农民合作经济组织的教育计划。日本对农民的教育工作，主要由农协负责，为搞好对各级农协干部及职员的教育，农协自上而下设置了许多专门机构，定期对农协干部和农民进行培训。
建议依托农民专业合作社，培育一支科技兴农队伍。在农村合作经济组织和农民中选择有一定文化素质、热心农村服务的人员进行专业培训，壮大农技师、农技员、庄稼医生、药械员、棉检员等专业队伍。鼓励专业合作社加强与科研院所和农技部门合作，创办农业科技示范基地，用新技术嫁接传统农业，推动高新技术在农业生产和农产品加工中的作用。
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