必须加快贫困地区农村社会保障制度建设

——对陇南几个贫困县经济社会发展的调研与思考

九三学社甘肃省委员会

当前，我国已进入全面建设小康社会，加快建设社会主义和谐社会的新阶段，建立健全适应市场经济要求的农村社会保障制度，已经成为有效化解“三农”问题，实现城乡协调发展的一项重要任务。与建立城镇社会保障制度相比，建立农村社会保障制度面临的矛盾与困难更多、更复杂，特别是贫困地区农村社会保障制度建设，是加快推进我省全面建设小康社会进程、建设和谐甘肃的最薄弱环节，也是一个亟待解决的难点问题。这是我们前不久在陇南几个贫困县调研后得出的一个基本结论。

一、越是贫困地区，建立农村社会保障的需要就越是迫切。

一是贫困地区因病致贫、因病返贫问题更为突出。贫困地区经济基础薄、农民收入少，普遍存在看不起病的问题， “小病拖、大病扛”成为农民无奈的选择，致使小病发展成大病，给家庭带来难以承受的经济负担，使一些家庭背上沉重的债务包袱，一些家庭主要劳动力的残疾或身亡，导致整个家庭陷入生活无着的困境。特别是近几年，医疗费用增长过快，农村看不起病的问题突出，对医疗保障的需求日益迫切。

二是农村特困家庭的生计问题突出。贫困地区大多自然条件严酷，灾害频繁，发展经济的制约因素多，脱贫难度大，特困家庭大量存在。根据陇南市的摸底调查，全市年人均纯收入在600元以下的无粮、无钱、无自救能力的“三无户”共计10.1万户、38.6万人，占农村总人口的15.7%，其中孤寡人员1.36万人，因残疾或缺乏劳动力致贫的1.56万人，因病致贫9.59万人，因灾致贫8.39万人，其他原因致贫2.6万人。这些特困家庭无粮、无钱、无自救能力，急需政府和社会的帮助和救济。虽然各级政府千方百计解决他们的生活困难问题，但是由于缺乏稳定的资金来源，无法提供长期稳定的救助，只能针对突出问题，解决群众的应急之需，大部分特困家庭只能依靠东挪西借维持生活。

三是农村传统家庭养老方式在贫困地区面临的矛盾和困难越来越突出。农村老人老有所养一直是广大农民的强烈愿望。目前实行的家庭供养方式，给家庭其他成员带来很大负担，在一定程度上不利于农村经济发展。特别是计划生育政策实施二十多年来，农村人口结构发生很大变化，对传统的家庭养老模式带来很大冲击。随着市场化和城镇化的发展，人口流动扩大，贫困地区青壮年农民外出打工越来越普遍，越来越多的农村老人缺乏赡养。很多老人因没有收入，晚景凄凉，他们最大的愿望就是能像城镇职工一样，老有所养、病有所医、生活有保障，无忧无虑地安度晚年。

四是贫困地区实现脱贫致富有赖于社会保障制度的建立。我省目前仍未摆脱贫困的地区，一般都是自然条件严酷、灾害频繁，经济基础薄弱，经济发展制约因素强的地区，农民除维持基本的生活需用外，无力承担其他方面的支出，实现脱贫致富难度很大，如宕昌县除山大沟深，交通不便外，土地贫瘠、耕地奇少、自然灾害频繁，绝对贫困人口占全县农村总人口的23.9%，主要依靠政府的救济维持基本的温饱。

从1998年开始，在陇南部分县乡实施卫生Ⅷ项目，按照个人为主、集体支持、政府引导的资金筹集原则，开展了乡办乡管，以互助为主的互助风险型合作医疗，从一定程度上缓解了农民看病难、就医难的问题。但由于合作医疗过程中筹集资金十分困难，加上缺乏政策保障，项目实施三年后停止。宕昌县针对社会保障、社会救助中的资金缺乏问题，积极发展慈善事业，成立了宕昌县慈善协会和社会困难群体救助基金，面向社会募捐。这些尝试一方面反映出贫困地区政府在领导人民脱贫致富实践中，对加快社会保障制度建设的迫切需要。另一方面，也反映出小范围、单项的措施无法从根本上解决农村的社会保障问题。

二、贫困地区建立农村社会保障制度面临的主要问题

一是资金筹集难。按照目前农村合作医疗试点得资金筹集原则，每位农民由中央财政补贴20元，个人缴纳10元，省市县财政分别配套补贴5元、2元、3元。应该说已经充分考虑了各级财政和农民的承受能力，但对于我省的贫困县而言，增加几千元的行政经费都要再三思虑，承担上百万元的社会保障配套支出，无疑是难上加困难。如两当县2004年大口径财政收入仅893万元，康县2250万元，宕昌1547万元，这些县的财政连基本的工资都难以保证，要拿出合作医疗保障配套资金，困难很大。而对于农村养老、最低生活保障等投入较大的社会保障更是无从谈起。从农民个人来看，很多农民缺乏保险意识，对于大病存在侥幸心理，不愿投资于未来的风险。

二是保障支出大。贫困地区自然条件差，生活条件艰苦，地方流行病多，是许多疾病的高发区，医疗保障的支出也相应较多。这对于农村合作医疗保险基金的运行带来两难影响，如果报销比例过高，基金运行将难以为继，如果报销比例太低，会影响农民参保的积极性，也达不到减轻农民负担的效果。在试点的成县，今年已报销参合农民大病住院费仅占总住院费的31.6%，其它2/3仍需个人承担，个人承担比例明显偏高。

三是贫困地区集体经济在社会保障制度建设中的作用微乎其微。贫困地区乡村两级集体经济发育程度低，发展规模小，经济实力弱，很多地区几乎没有任何集体经济，这使得在城市实行的“三个1/3”原则在农村无法推行，只能依靠政府和农民两个层面来解决，在农民收入低微、政府财力不足的情况下，建立农村社会保障制度体系的难度很大。

四是农民保障意识不足。贫困地区大多数农民文化程度低，视野狭窄，习惯性思维强，对于社会保障的认识不足，很多农民认为社会保障就是国家拿钱解决农民的看病、养老和贫困问题，对个人交费想不通。有些农民虽然参加了合作医疗保障，但对交纳相关费用不积极，甚至有意拖欠保险费。有些农民虽有养老保障的强烈愿望，但要其从青壮年时期缴纳养老保险金，则很难接受。

五是贫困地区医疗卫生事业发展与医疗保障的需要不相适应。贫困地区由于多年财力所限，用于医疗卫生建设方面的投入不足，导致医疗卫生基础设施落后。特别是乡镇卫生院诊疗设备缺乏，服务功能少，与医疗保障的需要不相适应。两当县乡镇卫生院危房面积占业务用房总面积的74%，13个乡镇卫生院几乎没有任何大型医疗设备，仅依靠听诊器、血压计、体温计开展诊疗服务，导致服务功能低、质量差，无法满足群众基本医疗服务需求。从医疗队伍的现状看，越是贫困地区，越是难以吸引人才，医疗人才缺乏对医疗保障的水平也带来很大的影响。

三、加快贫困地区农村社会保障制度建设的几点建议

一是要坚持突出重点，逐步推进。根据基层和农村群众对社会保障的需求，农村社会保障体系应该包括农民医疗保障、养老保障和贫困救助等方面的内容。我省农村人口多、贫困面大，建立农村社会保障体系只能是一个渐进的过程，不能一蹴而就的全面启动，必须在充分考虑农民的承受能力和认识能力，考虑省情和财力的基础上，根据农民的需要，突出重点、逐步推进，保障标准由低到高，保障范围由小到大，保障内容由单项到综合。当前，农民对医疗保障的需求最为普遍，也最为迫切，加快农村合作医疗保障制度的建立，就成为推进农村社会保障工作的当务之急。从2004年开始，我省在14个县市开展了农村新型合作医疗试点，受到农民的普遍欢迎，得到广大干部群众的广泛支持，是一项惠及广大农民群众的“民心工程”、“德政工程”。陇南市成县开展试点工作以来，群众踊跃参保，到2004年底，全县参合农民已达170528人，占应参合农民的82.7%。从今年元月启动参合农民大病住院报销工作以来，止7月31日，已有1114人登记住院，有956人报销住院医药费105.58万元，有效缓解了群众看病难、就医难的问题。其他县市也急切盼望这一改革能够扩大试点，加快推进。国家已经明确提出，在2008年以前建成覆盖全国农村的合作医疗保障制度。我省应进一步扩大试点范围，尽快在全省农村推开。特别是对43个国扶县和8个省扶县加大支持力度，给予一定的政策倾斜，使贫困地区尽快建立新型合作医疗制度。对农村养老保障问题，应根据农村实际，实行家庭养老与社会养老保障相结合，家庭分散养老与集中供养相结合，个人交纳保障金与政府适当投入相结合。由于我省各级政府的财政十分困难，大规模推开的条件尚不成熟。但是，应针对贫困地区的迫切需要，选择部分地区进行试点，鼓励基层探索符合当地实际的有效养老保障模式，积累经验，为建立完善的农村养老保障制度创造条件。农村最低生活保障是基层反映强烈的一个问题，多年来各级政府也从扶贫、灾民救助、五保户供养、计划生育等角度开展了贫困救助，但是要建立完善的农村最低生活保障制度，还需要增加投入、完善政策、明确保障的范围和方式。当前，应选择发展基础较差、贫困程度较大的县乡，开展最低生活保障试点，为尽快出台完善的农村最低生活保障政策做准备。

二是坚持多渠道筹集农村社会保障资金。农村社会保障资金主要来源于国家、地方和农民参保三个方面。政府的投入是建立农村社会保障体系的重要支撑，各级政府要从加快农村小康社会建设步伐，构建和谐社会的高度，充分认识农村社会保障制度建设的重要意义，把加快建立农村社会保障制度作为农村工作的一项重要任务，努力增加用于农村社保的投入。个人交纳一定比例的社会保障金，是市场经济条件下社会保障制度的一个基本特点，特别是农村医疗保障和农村养老保障，必须坚持农民个人交费与政府投入相结合，最终以个人交纳为主的方针。必须加强宣传教育，使农民群众明确市场经济条件下，社会保障的意义和特点，克服“等、靠、要”的依赖思想，增强自我保障意识，提高交纳保障金的自觉性。对于贫困地区特困群众交纳社会保障金的特殊困难，除给予一定的政策减免外，应充分动员社会力量给予必要的帮助。针对贫困地区县乡财力不足，筹集社保资金困难的实际，应加大转移支付力度，明确转移支付中用于社会保障的比例。也可以考虑开征社会保障税，为农村社会保障提供稳定的资金来源。同时，要强化社会保障资金的管理，在维护社保资金安全的前提下，加强资金的投资运营管理，提高收益率，促进社保资金的滚动发展。

三是坚持把农村社会保障与农村扶贫相结合。扶贫开发是党在农村一项基本政策。经过多年的扶贫开发实践，使众多农民走上了脱贫致富的道路。但是随着扶贫工作的深入，扶贫开发的难度也越来越大，原因在于至今仍处于贫困状态的农民，大都处于自然条件恶劣、生存基础差的地区，经济发展的制约因素强，经济开发的路子狭窄。加上这些地区农民长期处于贫困状态，教育文化水平低，劳动技能缺乏，自我封闭意识强，自我发展能力不足，扶贫开发的效果很难体现。如何使这些地区尽快摆脱贫困，实现脱贫致富的目标，是各级政府面临的一个难点问题。根据基层干部群众的切身感受，要提高扶贫的效果，必须把扶贫开发与移民搬迁、建立社会保障结合起来，在继续实施项目开发的同时，对缺乏生存基础地区的农民实施移民搬迁，对特困家庭建立社会保障制度，切实解决特困户的生活困难问题，解除他们的后顾之忧，使他们放开手脚，大胆尝试，探索脱贫致富的新路子。在农村建立新型合作医疗制度，也从根本上解决了长期困扰扶贫工作的因病致贫、因病返贫问题。因此，应坚持把扶贫开发与建立农村社会保障相结合，把建立贫困地区社会保障体系作为扶贫工作的一个重要方面，加强扶贫资金对困难群体社会保障的倾斜支持，推进贫困地区的社会保障制度建设。

四是坚持把建立农村社会保障制度与发展农村社会保险事业相结合。建立农村社会保障虽然能从根本上解决农民的后顾之忧，但是，由于社会保障的政策性、统一性、普遍性，只能解决农民普遍面临的根本性、全局性问题，不可能解决农民保障面临的全部问题，更无法满足不同收入水平农民不同层次的需求。因此，在建立农村社会保障体系的同时，还应大力发展农村社会保险事业，鼓励各类保险机构积极开拓农村市场，开展农业自然灾害、农村家庭财产、农民人身意外伤害、伤残等保险活动，使农民遭受意外损失或意外伤残时，得到及时有效的补偿，化解农民生产生活中遇到的各类风险，减轻各种天灾人祸对农民生产生活的影响。对于生活水平相对宽裕、保障需求层次较高的农民，应鼓励其在参加社会保障的同时，积极参加各类商业保险，按照权利与义务对等原则，享受较高层次的保险服务，满足个人不同层次的需要。